Codice #Appalti: ecco lo schema della riforma

Il Governo ha recentemente approvato in via preliminare nel corso del Consiglio dei ministri n. 107 del 3 marzo 2016 uno schema di decreto legislativo di attuazione di svariate direttive europee, tra cui la n. 2014/23/UE, n. 2014/24/UE e n. 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori speciali dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché sul riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture.
Si tratta di una riforma molto attesa da più parti e piuttosto ambiziosa. Tra gli obiettivi più importanti ne ricordiamo due: la semplificazione normativa e procedurale in un settore che ad oggi è disciplinato da un Codice (D. Lgs. n. 163/2006) e relativo Regolamento per un totale di 660 articoli circa, laddove l’attuale progetto di riforma ne prevede poco più di 200; secondo obiettivo è il rilancio di un settore molto importante nell’economia del nostro Paese.
E proprio per venire in contro alle esigenze di semplificazione si è deciso di scrivere un nuovo codice che fosse autoapplicativo: significa che non è previsto un regolamento di esecuzione e di attuazione, ma l’emanazione di linee guida di carattere generale, da approvare con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti su proposta dell’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) e previo parere delle competenti commissioni parlamentari.

E’ bene precisare che ci potrebbero essereìci delle modifiche nel percorso che ancora attende il testo qui illustrato prima della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale. Ecco comunque le novità principali:

 Governance: rafforzamento dei poteri dell’ANAC nel sostegno alla legalità e del Consiglio Superiore del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (MIT). Istituzione della Cabina di regia presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, quale organo di coordinamento e monitoraggio.

a) l’ANAC è chiamato ad adottare atti di indirizzo quali linee guida, bandi-tipo, contratti-tipo ed altri strumenti di regolamentazione flessibile (cosiddetta “soft law”), fornendo costante supporto nell’interpretazione e nell’applicazione del Codice;
b) favorita l’indipendenza delle commissioni giudicatrici, con la scelta dei componenti delle commissioni da un albo detenuto dall’ANAC;
c) prevista una specifica disciplina per i contratti secretati o che esigono particolari misure di sicurezza, per i quali viene potenziata l’attività di controllo della Corte dei conti;
d) creato presso il MIT (Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti) un apposito albo nazionale cui devono essere obbligatoriamente iscritti i soggetti che possono ricoprire gli incarichi di direttore dei lavori e di collaudatore negli appalti pubblici aggiudicati con la formula del contraente generale. Il MIT disciplinerà le modalità di iscrizione all’albo e di nomina. Sono escluse da incarichi di collaudo varie figure, tra cui coloro che hanno svolto o svolgono attività di controllo, verifica, vigilanza e altri compiti relativi al contratto da collaudare.
2) Articolazione del nuovo codice “per processi”: il nuovo codice sarà articolato in sequenza dal momento in cui si decide una procedura di affidamento a quello finale dell’esecuzione.
3) nuova disciplina delle regole procedurali per ogni tipologia contrattuale: appalto, concessioni, altre tipologie quali quelle in house, contraente generale, strumenti di partenariato pubblico-privato, ricomprendendo in quest’ultimo il project financing, strumenti di sussidiarietà orizzontale, il baratto amministrativo. Disciplinati anche i passaggi: verifica della soglia comunitaria e requisiti di qualificazione della stazione appaltante, modalità di affidamento e scelta del contraente, bandi, avvisi, selezione delle offerte, aggiudicazione, esecuzione, della verifica e collaudo.
4) Contenzioso: viene introdotto un rito speciale in camera di consiglio del Tar.
In particolare si prevede che:
– i vizi relativi alla composizione della commissione di gara, all’esclusione dalla gara per carenza dei requisiti soggettivi, economico-finanziari e tecnico professionali sono considerati immediatamente lesivi e sono ricorribili innanzi al TAR entro trenta giorni dalla pubblicazione della composizione della commissione o dell’elenco degli esclusi e degli ammessi;
– l’omessa impugnazione di tali provvedimenti preclude la facoltà di far valere l’illegittimità nei successivi atti della procedura di gara anche con ricorso incidentale;
– si cerca anche di deflazionare il contenzioso amministrativo in materia attraverso la predisposizione di ben 5 rimedi alternativi alla tutela giurisdizionale:
a) l’accordo bonario (esteso anche alle contestazioni per appalti di servizi e forniture, eliminando il ricorso alla Commissione e prevedendo la conclusione entro 45 giorni);
b) l’arbitrato (prevedendo il solo ricorso all’arbitrato amministrato nonché l’istituzione di una Camera arbitrale che cura la formazione della tenuta dell’albo degli arbitri e dei segretari e redige il codice deontologico degli arbitri camerali);
c) la transazione (nell’impossibilità di ricorrere ad altre soluzioni);
d) collegio tecnico consultivo (con funzioni di assistenza e non vincolante, al fine di giungere, nella fase dell’esecuzione, ad una rapida definizione delle controversie);
e) i pareri di precontenzioso dell’ANAC (dove l’ANAC esprime parere su iniziativa della stazione appaltante o di una delle parti su questioni insorte durante la procedura di gara). Il parere è vincolante e il mancato adeguamento della stazione appaltante determina la sanzione amministrativa pecuniaria da 250 euro a 25.000 euro a carico del dirigente responsabile.
5) previsti tre livelli di progettazione:
a) il nuovo progetto di fattibilità tecnica ed economica: rafforzamento della qualità tecnica ed economica del progetto. La progettazione deve assicurare il soddisfacimento dei fabbisogni della collettività, la qualità architettonica e tecnico-funzionale dell’opera, un limitato consumo del suolo, il rispetto dei vincoli idrogeologici sismici e forestali e l’efficientamento energetico. Sarà redatto sulla base di indagini geologiche e geognostiche e di verifiche preventive dell’assetto archeologico
b) il progetto definitivo.
c) il progetto esecutivo, che viene posto a base di gara.
6) Scelta del contraente: criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa diventa il criterio di aggiudicazione preferenziale, obbligatorio per i servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica e per quei servizi in cui è fondamentale l’apporto di manodopera nei settori in cui prevale l’esigenza di qualità o di tutela dei lavoratori.
7) Richiesta specifica qualificazione agli operatori economici e alle stazioni appaltanti, secondo standard predefiniti e sistemi premianti che consentono, progressivamente, di appaltare opere, lavori e servizi più costosi e complessi.
8) nuova disciplina unitaria per le concessioni di lavori, servizi e forniture: le concessioni sono contratti di durata, caratterizzati dal rischio operativo in capo al concessionario in caso di mancato ritorno economico dell’investimento effettuato.
9) nuova disciplina del sistema delle garanzie. Previste due nuove diverse garanzie, rilasciate contestualmente:
a) la garanzia definitiva, senza possibilità di svincolo, che permane fino alla conclusione dell’opera;
b) la garanzia extracosti che copre il costo del nuovo affidamento in tutti i casi in cui l’affidatario viene meno e il maggior costo che viene praticato dal subentrante.
10) introdotto il Documento di gara unico europeo, che consentirà un’immediata apertura della concorrenza europea.
11) Procedure digitali: graduale passaggio a procedure interamente gestite in maniera digitale, con conseguente riduzione degli oneri amministrativi.
12) disciplinato nel Codice l’istituto del “Partenariato pubblico privato” (PPP) come disciplina generale autonoma e a sé stante , quale forma di sinergia tra poteri pubblici e privati per il finanziamento, la realizzazione o la gestione costruire delle infrastrutture o dei servizi pubblici, affinché l’amministrazione possa disporre di maggiori risorse e acquisire soluzioni innovative.
13) gli “interventi di sussidiarietà orizzontale”: prevista la partecipazione della società civile alla cura di aree pubbliche o alla valorizzazione di aree e beni immobili inutilizzati mediante iniziative culturali, interventi di decoro urbano, di recupero e riuso con finalità di interesse generale.
14) “baratto amministrativo” per la realizzazione di opere di interesse della cittadinanza, con finalità sociali e culturali, a cura di gruppi di cittadini organizzati, senza oneri per l’ente.
15) Il nuovo Codice non prevede deroghe alla sua applicazione: prevista l’eliminazione del ricorso a procedure straordinarie.
16) Modifiche alla disciplina dell’istituto del contraente generale: per farvi ricorso la stazione appaltante dovrà fornire un’adeguata motivazione, in base a complessità, qualità, sicurezza ed economicità dell’opera. Vietato per il general contractor esercitare il ruolo di direttore dei lavori.

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